西安直管公房管理难题破解

李慧+唐晓莹+张静晓+史湘红

[摘要] 直管公房作为重要的城市存量土地及国有资产，目前存在很多亟须解决的问题。需提高直管公房租金，开放直管公房租赁二级市场，完善直管公房用途变更的流程与政策，完善奖惩制度、协调二级市场，加强信息管理、建立动态监管系统，开通危旧公房翻建、改建绿色通道，严格规范保拆保建协议的签订，落实追回房产的相关政策等针对性政策。

[关键词] 西安 直管公房 历史沿革 现实问题 对策建议

[中图分类号] F299.23 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）02-0078-05

[基金项目] 国家自然科学基金项目（71301013）；教育部人文社科规划基金项目（13YJA790150）；陕西省自然科学基

直管公房作为计划经济的产物，是我国住房保障系统中的重要组成部分，在解决人民居住和社会经济建设用房方面，发挥了积极作用。然而，随着社会经济和房地产市场的快速发展，直管公房管理与社会经济发展脱节的问题日益突出。由于土地资源的稀缺性，直管公房作为以保障性住房形式存在的重要存量土地之一，研究解决直管公房的管理问题，一方面可以更好地发挥直管公房为民服务的特性，另一方面也可以实现国有资产的增值，改善城市功能布局。近年来，许多学者针对直管公房的管理问题进行了研究，研究内容集中在直管公房信息化管理系统的建设，直管公房危房的修缮改造，城市转型与土地集约背景下直管公房的改造与管理，全国范围内直管公房的问题分析，城市层面的直管公房问题调研。作为西部中心，西安市的直管公房来源多样，历史久远，问题繁多，有很多本土化问题，亟须进行梳理分析。本文对西安市直管公房的历史沿革进行了梳理，通过实地调研，深入分析了当前西安市直管公房管理存在的问题，提出符合西安市直管公房实际状况的精细化管理建议。

一、西安直管公房的历史沿革

直管公有住房是改革开放前，国家为国有企业、集体企事业单位职工分配的房产，由县级以上房地产行政管理机关或其授权单位进行管理。直管公房属于国有资产，产权与管理权分别归属于国家、房地产行政主管单位。

西安市直管公房的来源主要分为以下几类：第一类是解放战争时期，没收的资本家、国民党及无产权人的房产；第二类是在社会主义建设初期的私房社会主义改造阶段，通过国家赎买、经租和公私合营等方式改造的房产；第三类是社会主义发展阶段中的计划经济时期，为满足人民居住与经济建设需要国家出资建造的房产；第四类是旧房改造及安置拆迁居民的住房。当前西安市直管公房主要有住宅和非住宅房屋两类，直管公房的基本特征为：

1. 国家集中统一建设。直管公房作为一项国有固定资产，通过财政拨款的方式进行集中统一建设。20世纪70年代以前，直管公房以国家投资为主，70年代以后逐步转化为以职工所在单位投资为主。

2. 租金低廉，福利分配制度。在计划经济时代，直管公房的经济管理实行低租金、福利制，不以盈利为目的，其宗旨是为人民生活和社会建设服务，采用行政手段分配，管理要义为“以租养房、设站管理”，即：“划域设站，按房定员，上门收租，坐等报修，独家经营”。直到上世纪90年代房改，部分直管公房的租户可通过购买公房产权，获得租住的直管公房的产权，使之成为私有住房。西安市未出售的现存直管公房，租金长期以来都维持在很低的水平，西安市住宅类直管公房与非住宅类直管公房的租金标准依旧维持在2000年左右的政策，且均低于当时的社会平均水平。

二、西安直管公房管理面临的现实问题

（一）直管公房“以租养房”难以为继

1. 租金标准过低

当前执行的直管公房政策标准制定时间较早，不符合当今社会经济现状。目前，西安市住宅类直管公房的租金标准按《西安市2002年公有住房成本价、市场价、公有住房租金标准》（市政发[2002]94号）执行，现住房租金按双职工家庭平均工资的9%收取，即每平方米使用面积月租金标准为2.00元。但实际上，租金一直维持在平均每平方米使用面积2元收取，并未实现社会发展水平按照双职工家庭平均工资的9%收取。非住宅类直管公房租金标准按《西安市人民政府批转市物价局关于调整非住宅用房租金标准的报告的通知》（市政发[1991]277号）规定执行，租金范围为4.73～10.56元/m2 . 月。住宅类直管公房租金标准甚至低于当前我市廉租房的租金标准（按使用面积为3.85元/m2 . 月）。非住宅公房租金标准与市场租金相差较大，造成国有资产价值流失。同时，使得直管公房租金管理严重滞碍，影响国有资产价值的实现。

2. 巨大的直管公房租金“剪刀差”

随着社会经济的快速发展，物价与劳动力成本不断上升，直管公房维修、维护管理等实际费用也随之上升，管理直管公房的房管所的运营成本大大增加。而较低的租金标准已给房管所带来“租不养人，租不养房”的巨大困扰，从2002年到2014年，住宅类直管租金标准一直维持在2元/m2 . 月，已形成巨大的直管公房租金“剪刀差”。政策不明朗造成了国有资产流失严重，无法保值升值，基层管理工作也无法正常开展。

（二）违规转租转让问题严重

从本质上来讲，直管公房的产权属于国家，承租人只享有占有和使用权，不得转租、转让及处分。现实中，西安市存在一些單位和个人的承租户背着直管公房产权人私自进行直管公房的转租、转让等违规活动。直管公房使用权的私自更换现象严重，造成直管公房管理市场混乱，严重干扰了直管公房的收租、维护和管理，不利于国有资产的增值保值。

（三）用途变更管理混乱

西安市直管公房大多位于中心城区，地理位置优越，人流量大。改变这一地区的直管公房的用途能带来比较可观的经济收益。由于直管公房用途变更渠道和申请程序不明确，致使一些承租户不经产权管理方同意，私自进行公房用途变更，致使房屋结构破坏，扰乱四邻生活，产生了一定的社会安全问题。

（四）清理腾退工作难以开展

西安市目前存在相当一部分不符合承租条件的承租户，但却难以实现有效清退，即使房管所依靠诉讼胜诉，也得不到法院支持，形成了直管公房抗租“道德逆向选择”，造成更多租户效仿抗租。此种情况严重不利于实现直管公房的市场配置和有效管理，已造成国有资产的巨大流失。这种现象迟迟得不到解决的原因主要是缺乏有效的直管公房信息管理系统来制约承租人的信用缺失问题；基层服务意识陈旧，不能借助信息化手段在服务中实现直管公房有效管理；直管公房使用权二级市场奖惩机制不健全；建设年代久远，安全隐患多，养护改建任务繁重。

西安市直管公房多数年代久远，房屋构造简易，设施设备老化，严重失修失养，安全问题突出。根据国家建设部发布的《危险房屋鉴定标准（JGJ125-2016）》：“房屋危险性鉴定等级共分为ABCD四个等级，C、D级为危险程度最高的两个等级。C级为局部危险房屋，即部分承重结构承载力不能满足正常使用要求，局部出现险情，构成局部危房。D级为整体危险房屋，指承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房。”经实地调研，西安市C、D级危旧公房大量存在：西安市经营一公司统计到的C、D级危险房屋23处；经营二公司存在C、D级危险房屋124处；经营三公司存在C、D级危险房屋16处。危旧公房翻建改建工作迫在眉睫，然而，在C、D级直管公房翻建改建过程当中，存在两个特别棘手的问题，一是房管所效益差，收入不够维持生存、修缮改建危旧房屋，存在较大资金缺口；二是危旧公房的翻建属于一个时间紧迫的工程项目，由于相关手续繁琐难办，导致租户无法按时回迁。

（五）保拆保建协议执行困难

为配合西安市区政府、房地产开发商等进行商业升级改造，西安市房管所与区政府、开发商签订了直管公房保拆保建的协议。但是协议签订后，并没有全部得到有效的执行，导致产权人不能按协议得到应返还的房屋产权，造成国有资产的流失。

通过对西安市房地产经营一公司、二公司、三公司以及西安市工商业房产经营公司的直管公房保拆保建协议执行情况的统计分析，发现在按协议要求需要返还的房产中，大部分未偿还或部分偿还，其中已偿还是指按照协议要求已偿还或者已买断产权的；部分偿还存在两种情况，一是未签订协议情况下部分偿还，该类偿还单位数目较少，二是签订协议后部分偿还，相对来说该类数目较多。未偿还包含两类，一类是未签署协议未偿还的，这种情况的数目相对较少；另一类则是签订协议后未偿还房产的，涉及该类的单位数目较多，而签订协议后未偿还的类型多样。

整体而言，当前西安市保拆保建协议的执行不到位，西安市工商业房产经营公司还有16778.39平方米直管公房未被偿还，其中有住宅类37.54平方米、非住宅类16740.85平方米；经营一公司未偿还面积达55738.24平方米，其中住宅类9933.14平方米、非住宅类45805.10平方米；经营二公司未偿还面积达66451.70平方米；经营三公司未偿还面积共30030.73平方米，住宅类、非住宅类分别为14391.64平方米、15639.09平方米。

三、加强直管公房管理的对策建议

为了实现西安直管公房资源的合理配置与管理，使之最大限度地与社会发展接轨，必须加强直管公房的管理，从租金标准、开放二级租赁政策、完善直管公房用途变更的流程与政策、设立奖惩制度、建立直管公房信息管理系统、开通危旧公房翻建、改建绿色通道及规范保拆保健协议等方面入手，使直管公房的租赁符合价值规律，确保直管公房保值增值。

（一）提高直管公房租金

公房管理人员要转变传统的思想观念，积极有效地盘活公房资产，实现市场经济下的自我健康发展。建立并运行有效的直管公房信息管理系统，实现租金管理乃至整个房管局、房管所企业工作的高效管理，有关部门应根据实际情况对政策进行适当调整。

直管公房提租可有四个方案：一是小步快跑，先将租金从《西安市2002年公有住房成本价、市场价、公有住房租金标准》文件中按当时社会经济条件制定的2元/m2 . 月调至3.85元/m2 . 月，几年后再调至7.43元/m2 . 月；二是将租金调至3.85元/m2 . 月，再根据结构、地段等进行调整；三是将提租和开放二级市场相结合，先开放二级市场，后将租金提至3.85元/m2 . 月；四是将租金直接调至7.43元/m2 . 月。

考虑到提租要面临许多社会因素，故采取逐步推进提租的方案较为合理，本研究建议将基本租金提高至3.85元/m2 . 月，与公租房并轨。在此基础上结合结构地段等因素合理确定租金。基本租金也应根据实际情况逐年进行适当调整，采取“小步快跑”的方式最终实现直管公房租金的高效管理。

（二）开放直管公房租赁二级市场

开放直管公房租赁二级市场，有利于完善住房供应体系，解决不同需求居民住房难问题，提高公房市场资源利用效率，改善基层房管单位的运营生存状况，促进国有资产的保值增值。在确保国有资产不流失的情况下，将直管公房使用权和所有权进行流转，可借鉴北京、杭州、武汉等城市开放直管公房二级市场方面的经验，结合西安具体情况，从转让对象、转让条件、转让手续及转让监管等方面，制定西安直管公房开放二级市场的基本条件。

同时，积极落实开放直管公房二級市场的相关政策，简化办理手续，营造开放直管公房二级市场的良好社会氛围。培育成熟的二级市场参与主体，建立直管公房二级市场信息平台，以相关业务处室为中层审核单位，通过承租人的社会监管倒逼直管公房基层单位的服务管理，积极推进二级市场的承租人、产权人和其他参与方的互动监管与服务，将社会矛盾及时透明地化解在基层，保证租赁市场的各方享有高效、准确、便捷的社会服务。

（三）完善直管公房用途变更的流程与政策

对于直管公房的用途变更，一方面要保障产权人房屋的自由行使权，另一方面还要维护租户的合法租住权及社会公共秩序。

合理借鉴海外做法。建议可以考虑土地用途需求、本地实际情况、发展的限制以及可运用的资源等因素，适当地放宽用途变更的条件。

明晰变更程序、加强分类管理。一方面，针对房屋用途变更程序不明晰的状况，首先应完善法规政策，理顺直管公房用途变更的管理关系，形成一套清楚明白的变更流程。另一方面，鼓励督促符合经营资格与条件的租户补办变更手续，获取正当经营证件；采取有力措施，依法清理擅自将直管公房用途变更为绝对禁入行业的情形，净化市场。

（四）完善奖惩制度，协调二级市场

惩罚机制可以有效地规范租户的行为，针对不同形式的违规行为，采用不同的惩罚措施，切实地约束和惩戒违规行为。对于擅自将直管公房转租、转借给他人或者变相买卖直管公房承租权的租户，可采用收回直管公房和处以罚款的方式进行处理，罚款金额的设置要高于审查成本和违法违规行为所得。对情节严重的，应依法处理。在这样的惩罚机制下，那些试图擅自转租、转借甚至改变直管公房用途的租户，考虑到违规行为要付出的成本和代价，必然会规范和约束自己的行为。

奖励机制可以激励租户更好地履行自己的义务，使其远离清退条件。如：将开放二级市场作为对符合租住条件承租户的一个奖励，不符合租住条件的租户或者想进行转租转让的承租户，会在可以拥有二级市场开放机会的利益驱使下，加强自我管理，提高自律性，避免发生清退条件规定的情况；对于配合腾退工作的直管公房租户，可制定奖励政策予以奖励，如给予购房税的减免和低首付比例等，使这些租户切实得到实惠，进而遏制违规行为。

（五）加强信息管理，建立动态监管系统

完善承租人信用体系建设，建立“一楼一档”的房屋数据信息，加强危旧公房的安全监测和治理改造。在信息系统中对承租人的租用信息进行登记管理，动态监管承租人是否符合承租标准，实现对承租人的信用考评。建立黑名单机制，记录存在违法违规转让的直管公房租户，确保国有资产不流失。

（六）开通危旧公房翻建改建绿色通道

1. 政府设立专项资金。稳定的公共住房资金供应体系是直管公房体系正常运作、危旧房屋及时翻建的重要前提。为保证国有资产不流失，可设置以公共财政支持为主的危旧公房治理专项资金，通过直管公房的出售及社会福利奖券等方式拓展专项资金的筹措渠道，保障直管公房的正常维修翻建。

2. 一站式审批手续。对满足特定条件的危旧房翻建简化相关手续，相关政府部门为其开通绿色通道进行一站式审批，提高审批效率。

3. 其他渠道募集资金。建议政府在政策上支持房管单位接受社会捐赠和通过其他渠道筹集资金，如：借鉴PPP模式；参考2016年6月3日国务院颁布的《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，为了加快培育和发展住房租赁市场所部署的“推进公房货币化”模式。

（七）严格规范直管公房保拆保建协议的签订，落实追回房产的相关政策

严格规范直管公房保拆保建协议的签订是保障保拆保建协议有效执行的关键。在签订协议前，房管所企业应对协议的对方进行严格审核，力求降低其不还产、不执行协议的风险。同时，有关部门应出台相应的规范，明确符合法律法规要求的保拆保建协议签订程序，拆迁方应严格按照符合法律规范的程序签订协议。

对于现已签订直管公房保拆保建协议但协议对方不执行还产的房屋、房产，有关单位及部门可联合出台相关房屋追回政策，将房屋、房产追回，维护国家利益。另外，在追回房产的过程中，各部门的有关政策还应加强追回房屋的时间观念，保障资产本身具备的时间价值。同时，有关部门应完善有关法律法规，使得房管所企业能实现自身权力，保全自身利益，维护国家财产。

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